Küsimus Euroopa põhiseaduse lepingu ja Eesti Vabariigi põhiseaduse koosmõjust on kõike muud kui selge.

Hoolimata valitsuses juba sügisel võetud poliitilisest seisukohast, et leping on põhiseadusega kooskõlas ning selle jõustamiseks ei ole vaja Eesti seadusi muuta ega rahvahääletust korraldada, otsustas riigikogu põhiseaduskomisjon võtta aja maha ja anda põhiseadusliku lepingu Eesti õigusteaduse tippekspertide analüüsida.

Samal teemal: Erakonnad vaidlevad rahvahääletuse üle (18)

Jätan põhiseaduslikud peennüansid siinkohal teadlaste uurida. Kodanike jaoks on huvipakkuvam ja praktilisem hoopis küsimus rahvahääletuse võimalikkusest ja vajalikkusest.

Rahvahääletuse sisu

Põhiseaduse kohaselt ei saa välislepingu ratifitseerimise küsimust rahvahääletusele panna.

Seega ei toimuks võimalik hääletus mitte põhiseadusliku lepingu heakskiitmise üle, vaid selle Eesti õiguskorda inkorporeerivate põhiseaduse täienduste ja muudatuste üle.

Siit edasi jõuame keskse küsimuseni – kas lepingu ülevõtmiseks tuleb põhiseadust muuta või piisab juba 2003. aasta sügisel rahvahääletusel heaks kiidetud täiendusest ning selle alusel kujunevatest tõlgendustest.

Uus valitsusliit on selles küsimuses asunud oma eelkäijast risti vastupidisele seisukohale.

Koalitsioonileppe järgi toetab valitsusliit põhiseadusliku lepingu ratifitseerimist ning põhiseaduse muutmiseks plaanitakse korraldada rahvahääletus.

Kui rahvale antud lubadus on ikka tõsine, tuleb sellele poliitilisele otsusele anda vääriline põhiseadusõiguslik sisu.

Isegi kui põhiseaduse muutmine ei ole õiguslikult hädavajalik ehk põhiseadust on võimalik koostoimes põhiseadusliku lepinguga kohaldada suuremate probleemideta ning rahvale mõistetavalt, pole ühiskondlik-poliitilise konsensuse olemasolul välistatud ka põhiseadusesse muudatuste tegemine.

Enamgi – rahvahääletuse poolt räägivad lisaks poliitilistele põhjendustele ka mitmed kaalukad õiguslikud argumendid.

Koht põhiseaduses

Põhiseadus on aus dokument, milles sisaldub kõik esmatähtis Eesti riigi ja tema kodaniku jaoks.

Ka Euroopa põhiseaduse leping on aus dokument, kuhu on kirja pandud Euroopa õiguse status quo ning arengud edasise lõimumise tarvis.

Kuid aus ei ole hommikuti rääkida sellest, et põhiseadusleping ei too kaasa olulisi muudatusi, ning õhtuti rõhutada sellesama lepingu pöördelist ajaloolist tähtsust Euroopa ja Eesti jaoks.

Euroopa põhiseaduse leping on Eestile vaieldamatult tähtis ning sellega kaasnevad nii mõnedki olulised muudatused, mida liitumine ja liitumisleping meile kaasa ei toonud. Põhiseaduse valguses tuleb analüüsida neid lepingu norme, millega Eesti Vabariik võrreldes varasemaga veel otsustuspädevust loovutab.

Siin tasub esiteks rõhutada uusi valdkondi, kus liikmesriikide pädevus läheb üle Euroopa Liidule. Näiteks suureneb liidu pädevus kehtestada miinimumeeskirju kuritegude ja karistuste määramisel, isikute menetlusõiguste, sisserände, varjupaiga, piirikontrolli ja politseikoostööga seotud küsimuste otsustamisel.

Teiseks väheneb Eesti iseotsustuspädevus valdkondades, kus seni on ministrite nõukogu teinud otsuseid ühehäälselt (koos iga liikmesriigi vetoõigusega), aga lepingu järgi piisab otsuste tegemiseks kvalifitseeritud häälteenamusest. Peamiselt on tegu justiits-, sotsiaal-, kultuuri-, majandus- ja rahanduspoliitika küsimustega.

Kolmas muudatuste rühm, milles riigi kaasarääkimisõigus võib kitseneda, on seotud institutsionaalsete ümberkorraldustega. Selle all pean silmas eeskätt Euroopa Ülemkogu eesistuja ja liidu välisministri ametikohtade loomist ning Euroopa Komisjoni liikmete arvu vähendamist kahele kolmandikule liikmesriikide arvust.

Ebaselgus on halb

Kas Eesti on nõus sellises ulatuses oma suveräänsust teiste liikmesriikidega jagama, tuleks küsida kõrgeima võimu kandjalt – rahvalt. Tehtavale otsusele riigikogu tasandist kõrgema kaalu taotlemine eeldab, et rahvale antakse lepingu sisust hea ülevaade.

Samuti aitaks see kaasa põhiseaduslepingu hilisemale omaks võtmisele rahva poolt. Pole vähetähtis, et ka lepingu üheks peaeesmärgiks on muuta Euroopa Liit inimestele arusaadavamaks ja lähedasemaks, mistõttu ei tasu rahvahääletusega kaasnevat praktilist lisaväärtust sugugi alahinnata.

Vajaduse korraldada rahvahääletus võib tingida aga ka liitumiseelsel rahvahääletusel heaks kiidetud põhiseaduse täiendamise seaduse (edaspidi III akti) õiguslik ebaselgus. III akti järgi võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest, ning põhiseadust kohaldatakse liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi arvestades. Õiguslik ebaselgus vähendab õiguskindlust ning inimeste usaldust riigi vastu.

Milles on probleem? Kuna lepinguga tehtavate muudatustega tunnistatakse senised Euroopa Ühenduste ja Euroopa Liidu aluslepingud ning liitumislepingud kehtetuks, ei pruugi III aktis sisalduv viide põhiseaduse ning liitumislepingust tulenevate õiguste ja kohustuste koostoimes kohaldamisele olla rahuldav. Isegi kui juriidiline kõrgpilotaaž võimaldaks viidet liitumislepingule tõlgendada kui viidet Euroopa põhiseaduse lepingule, poleks selline keemia ilmselt rahvale seeditav.

Seda eriti olukorras, kus Euroopa õiguse ja põhiseaduse koostoimes tõlgendamine pole juba praegu üheselt mõistetav. Pilk III akti rakenduspraktikale näitab, et vaatamata unistustele maagilisest võluvitsast ei ole tekkinud õiguslikke probleeme suudetud ära hoida, veel vähem ennetada.

Tõlgenduste tõlgendused

Põhiseaduse ja Euroopa õiguse koostoimes tõlgendamine III akti valguses on andnud palju küsimusi ja vähe vastuseid. Põhiseaduse säte ja mõte on Euroopa Liidu õigusmeres hägustumas ja me ei taha või ei suuda seda hägusust enam eriti äragi tunda.

Poliitikutele ja juristidele võib seesugune sogases vees kalapüük näida esialgu küll põnev, kuid kõigi teiste jaoks puuduvad selged lahendused olukorras, kus tekib praktiline küsimus põhiseaduse ja Euroopa Liidu õiguse koostoimes kohaldamisest.

Iseloomustamaks tekkinud olukorda sobivad mõned näited.

Valitsuse moodustamiseks volitusi saades märkis peaministrikandidaat Andrus Ansip, et eurole üleminek toob kaasa vajaduse muuta põhiseadust, sest selle järgi on Eesti raha emissiooni ainuõigus Eesti Pangal. Kaks päeva hiljem ei olnud peaminister selles seisukohas enam päris kindel.

Ometi peaks küsimus euro põhiseaduspärasusest juba ammu selge olema, sest Eesti ühinemise euroga nägi ette juba liitumisleping, mille rahvas on heaks kiitnud. Paratamatult tekib küsimus, kuidas peavad kodanikud põhiseadust ja Euroopa Liidu õigust koostoimes lugema ja täitma, kui isegi riigijuhtidel puudub selles küsimuses selge arusaam.

Või teine näide. Õiguskantsler vaidlustas riigikohtus erakonnaseaduse sätte, mis keelab ELi kodanikel kuuluda Eesti erakondadesse ega taga neile seega valimistel võrdseid võimalusi.

Riigikohus jättis taotluse läbi vaatamata, kuna seaduses puudub konkreetne alus siseriiklike õigusaktide Euroopa Liidu õigusega kooskõla kontrolliks.

Ühtlasi loobuti ka III akti mõjude ja tähenduse selgitamisest, kuigi vajadus õigusliku selguse järele antud küsimuses on ilmselt olemas.

Kuid asjal on veel teinegi tahk – õiguskantsleri menetluses on ka avaldusi, milles palutakse kontrollida mõne isikute põhiõigusi riivava siseriikliku normi vastavust ELi õigusele. Kooskõlas riigikohtu antud tõlgendusega puudub õiguskantsleril võimalus nende avalduste tõhusaks menetlemiseks ning isikute õiguste kaitsmiseks.

Samuti on jäänud sisustamata III aktiga sisse toodud põhiseaduse aluspõhimõtete järgimise nõude ehk kaitseklausli rakendamise alused ja menetlus. Seadusega on seni piisavalt reguleerimata ka Eesti seisukohtade kujundamine ja kaitsmine Euroopa Liidu institutsioonides.

Kui põhiseadus ja seadused näeksid Euroopa asjades ette eri võimutasanditele konkreetsed õigused ja kohustused ühes vastutusega, õnnestuks ehk vähendada ka kartust eurotrahvide ees ning ära hoida hilisemaid vaidlusi teemal, kes on süüdi.

seitse õiguskantsleri arvates põhiseaduslikku otsustamist

vajavat valdkonda

Euroopa õiguse ülevõtmisest tulenevalt pakun välja seitse valdkonda, milles tuleb põhiseaduse tasandil teha selged otsused. Eeskätt on vaja:

• sätestada iseotsustuspädevuse Euroopa Liidule delegeerimise alused ja ulatus;

• reguleerida Euroopa Liidu asjades seadusandja rolli osaline üleminek riigikogult valitsusele ühes järelevalve ja vastutusega;

• anda riigikogule lepingust tulenev pädevus teostada Euroopa õigustloovate aktide eelkontrolli

• täpsustada Eesti Panga emissiooniõiguse ja euro kasutuselevõtuga seonduv;

• täiendada õiguskantsleri ja riigikohtu pädevust siseriikliku õiguse Euroopa Liidu õigusele vastavuse kontrollis;

• sisustada põhiseaduse aluspõhimõtete kaitseklausel;

• kujundada uute Euroopa Liidu aluslepingute Eesti õiguskorda ülevõtmise menetlus.

Loomulikult on näiliselt lihtsam põhiseaduse muutmise tee III akti formaalne täiendamine viitega Euroopa põhiseaduse lepingule. Kuid tunduvalt parema lahenduse tagavad konkreetsed põhiseaduse muudatused, mis sõelutaks välja Euroopa õiguse kohaldamisel juba ilmnenud probleemide ning lepinguga kaasnevate uuenduste analüüsi tulemusel.

Kas soovitad lugu teistele lugejatele?

Hinne: 5